Е. УСТЮЖАНИНА. ГК ПО ОВД: ИСТОРИЯ ИДЕЙ И БОРЬБЫ.

Статья Елены Владимировны Устюжаниной — воспоминания, связанные с предысторией создания Госкорпорации по ОВД в период с 1992 по 1996 гг.
К 28-летию со дня создания Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 1996 года № 583 Федерального унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (ФУП «Госкорпорация по ОВД»).

Об авторе:
Елена Владимировна Устюжанина, подробнее здесь >>

Генеральный директор, председатель совета директоров  ЗАО «АСК-Центр» (1994 — 2006).
Доцент, профессор кафедры Институциональной экономики Государственного университета управления.
Доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономической теории Российского экономического университета имени Г.В. Плеханова.
Руководитель отделения макроэкономики и моделирования региональных систем. Центральный экономико-математический институт Российской академии наук.

Под руководством Е.В. Устюжаниной в период 1992 — 1996 была осуществлена разработка экономической модели деятельности и развития Комиссии по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением (Росаэронавигации), подготовлен перспективный анализ, обоснование и предложения по концепции построения организационно-экономической структуры системы управления воздушным движением Российской Федерации, а также предложения в проект постановления Правительства РФ от 30.04.1993 г. № 403 «О модернизации единой системы воздушного движения РФ».

С системой управления воздушным движением я впервые соприкоснулась в 1992 г., когда работала директором отделения российской дочерней компании транснациональной консалтинговой корпорации «Ernst & Yong».

К нам обратилось руководство Комиссии по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением при Правительстве Российской Федерации (Евсюков Сергей Гордеевич) с просьбой помочь разработать организационно-финансовую схему деятельности системы, которая тогда находилась в очень тяжелом состоянии.

Службы УВД только начали выделяться из состава авиапредприятий, система сбора средств за аэронавигационное обслуживание (АНО) еще не сложилась, оборудование и технические средства не отвечали требованиям времени, авиадиспетчеры получали нищенскую заработную плату, да и ту с огромными задержками.

В 1993 году был заключен договор на оказание консультационных услуг. Официальным заказчиком работы стал ГосНИИ «Аэронавигация». Руководителем работы от E & Y была назначена я.

Это было очень трудное задание. Несмотря на свой опыт консалтинговой деятельности, ни с чем подобным я до этого не сталкивалась. Тем не менее, работу мы сделали и на защиту нашего отчета приехали Валерий Георгиевич Шелковников, который к тому времени стал Председателем Комиссии по регулированию воздушного движения Минтранса России (примечание: в 1993 году статус Росаэронавигации был понижен, она стала подведомственной Минтрансу России, председателем Росаэронавигации в ранге заместителя Министра транспорта Российской Федерации был назначен Шелковников Валерий Георгиевич), и Галкин Виктор Яковлевич, являвшийся в то время заместителем директора ГосНИИ «Аэронавигация». Обоих я видела в первый раз и сразу почувствовала разницу потенциалов. Валерий Георгиевич понимал всё, что мы говорили и предлагали, с полуслова, Виктор Яковлевич вел себя иначе. Мне даже пришлось выйти к трибуне вместо основного докладчика, чтобы защищать свою позицию.

В том же 1993 году Ernst & Yong вошел в международный консорциум консультационных компаний, которые по заказу Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) разрабатывал схему привлечения международного финансирования для модернизации российской системы организации воздушного движения.

Редакционное примечание: Постановлением Правительства РФ от 30.04.1993 г. № 403 «О модернизации ЕС ОрВД РФ» было установлено, что система организации воздушного движения (ОрВД) РФ включает в себя систему организации использования воздушного пространства, систему организации потоков воздушного движения и систему управления воздушным движением с их организационными структурами.
Термин ОрВД был взят из Doc 4444 ICAO, обсужден с группой Устюжаниной и включен в Постановление.

Суть проблемы заключалась в том, что иностранные пользователи воздушного пространства нашей страны выражали озабоченность техническим состоянием системы (физический износ и моральное устаревание оборудования и технических аэронавигационных средств), а надежд на собственные источники финансирования практически не было в связи с хроническими неплатежами за аэронавигационное обслуживание значительной части российских пользователей воздушного пространства и авиакомпаний из стран СНГ.

Идея разрабатываемого проекта заключалась в создании консорциума крупнейших зарубежных банков, готовых предоставить заемные средства для финансирования модернизации системы организации воздушного движения (ОрВД) Российской Федерации. При этом для обеспечения возврата долга предлагалось использовать не залог (закладывать оборудование системы, имеющей двойное назначение, было запрещено законом), а устойчивые денежные потоки от оказания АНО иностранным пользователям воздушного пространства Российской Федерации.

Для этого было необходимо создать и наладить соответствующую систему платежей, а также поручить их взимание авторитетной международной организации. Как и в предыдущем проекте, руководителем работы от E & Y была назначена я.

Наши идеи о создании надежной системы взимания платы за АНО с иностранных авиакомпаний были воплощены в жизнь, когда 28 июля 1994 года, по поручению члена Правительства РФ Министра транспорта РФ Ефимова В.Б. был заключен контракт с IATA №37/94-RAN.
Согласно этому контракту, IATA стала осуществлять полномочия по выставлению счетов и сбору платы за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации, предоставляемое на международных воздушных трассах РФ. Рабочая группа АСК-центра принимала активное участие в консультировании руководства Росаэронавигации при заключении данного контракта. Тогда мы стали очень тесно сотрудничать с  руководителем Росаэронавигации В.Г. Шелковниковым, который предложил нам создать собственную консультационную компанию.

1 августа 1994 года была учреждена компания АСК-Центр (Aero-SpaceConsultingcenter), которая просуществовала до 2006 года, генеральным директором до конца 2000 года являлась я.

В 2000 году, когда моим основным местом работы стала Российская академия наук (Центральный экономико-математический институт РАН), я заняла место Председателя Совета директоров АСК-центра.

Практически сразу же после выделения в самостоятельную компанию мы получили заказ от Росаэронавигации на разработку предложений по реорганизации системы ОрВД РФ с учетом мирового опыта и реальной ситуации в РФ.

В процессе проведения этой работы мы ознакомились с опытом многих стран, создавших на базе государственных служб УВД организации, функционирующие на основе частного права, в том числе в форме некоммерческих (no-profit) организаций: Швейцария (1931), Португалия (1979), Новая Зеландия (1988), Германия и Нидерланды (1993), Австрия, Австралия и Финляндия (1994), всего на 1994 год – 18 стран.

Изменение взглядов на эффективные формы государственного участия в организации системы УВД нашли отражение в материалах конференции по приватизации служб УВД, проводившейся 7 — 9 декабря 1994 года в Лондоне.

На основе проведенного исследования зарубежного опыта создания и функционирования предприятий по оказанию АНО, а также российской законодательной базы и существующего положения дел в системе ОрВД РФ были сформулированы следующие базовые принципы новой организации системы (цитируется по отчету):

1. Система должна работать на принципах самоокупаемости (отделенности от государственного бюджета).
2. Государственное регулирование деятельности системы должно быть отделено от непосредственного оказания услуг.
3. В организационной структуре системы должен быть заложен механизм проведения единой технической, технологической, финансовой и кадровой политики.
4. Необходимо четкое и сбалансированное распределение полномочий и ответственности между различными элементами системы.
5. У системы должны быть внутренние стимулы учета интересов пользователей воздушного пространства и повышения качества деятельности (безопасность, регулярность, пропускная способность).

 

На основании этих принципов был сделан следующий вывод:

«Изложенные выше требования к организационно-институциональной структуре системы ОрВД однозначно обусловливают необходимость существования специальной организации, осуществляющей функции централизованного хозяйственного управления системой. Поскольку федеральный орган исполнительной власти, а тем более его подразделение не могут заниматься хозяйственной деятельностью от своего лица, Росаэронавигация в ее сегодняшнем состоянии не может быть признана такой организацией. Следовательно, необходимо в соответствии с действующим законодательством создать юридическое лицо, являющееся субъектом хозяйственной деятельности, действующее на основе частного права и имеющее возможность реализации единой экономической, технической, технологической и кадровой политики в сфере организации воздушного движения».

Редакционное примечание: следует отметить, что такой организационно-правой формы, как государственная корпорация, законодательством РФ в то время предусмотрено не было. Данная норма (статья 7.1. Государственная корпорация) в Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» была введена только спустя 4 года, Федеральным законом от 08.07.1999 N 140-ФЗ).

Далее был проведен сравнительный анализ трех вариантов построения соответствующего субъекта хозяйственной деятельности – Государственной корпорации по УВД и ИВП:

1. Холдинговая компания – в форме унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, дочерние компании – в форме унитарных предприятий того же типа.
2. Холдинговая компания – в форме акционерного общества, 100% акций которого находятся в федеральной собственности, дочерние компании – в форме акционерных обществ, 100% акций которых принадлежит холдинговой компании.
3. Холдинговая компания – в форме унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, дочерние компании – в форме акционерных обществ, 100% акций которых являются составляющей имущественного комплекса (активов) холдинговой компании.

На основании данного отчета в начале 1995 года мною была подана докладная записка на имя Валерия Георгиевича Шелковникова о необходимости создания Государственной корпорации по управлению воздушным движением, контролю и использованию воздушного пространства (проект Устава ОАО «Госкорпорация по УВД, контролю и ИВП», см. здесь >>).

Руководство Росаэронавигации в тесном сотрудничестве с международными авиационными организациями, в частности, ICAO и IATA, стали продвигать эту идею.

Были подготовлены и поданы несколько служебных записок на имя Президента РФ и Председателя Правительства РФ; проведены ряд встреч и консультаций. И в целом в верхних эшелонах власти идею однозначно поддерживали.

Однако конкретные исполнители, на которых оказывали влияние другие заинтересованные лица, всячески тормозили развитие событий.

В том числе и в этой связи в начале 1996 года В.Г.Шелковников был вынужден оставить должность Председателя Комиссии по регулированию воздушного движения Минтранса России.

А 14 мая 1996 года было создано федеральное унитарное предприятие (ФУП), основанное на праве хозяйственного ведения с названием «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», имеющее довольно мало общего с отстаиваемыми нами идеями.

ФУП «Госкорпорация по ОВД», к сожалению, стала подведомственной организацией одного из 22 пользователей воздушного пространства РФ. Соответственно её Уставом не был предусмотрен такой важный орган как межведомственный Наблюдательный совет, который, как предполагалось ранее, будет состоять из представителей Минобороны, Минтранса, Миноборонпрома, Минрадиопрома и других заинтересованных ведомств.

Была утрачена составляющая многолетней Единой (военно-гражданской) системы УВД и Федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства для обеспечения функционирования в особый период и в военное время.

 

От редакции: после  вынужденного ухода В.Г. Шелковникова с должности Председателя Комиссии по регулированию воздушного движения — заместителя Министра транспорта РФ, к процессу, связанному с созданием Госкорпорации по ОВД и определением её организационно-правовой формы подключились представители с  иным видением реализации соответствующих поручений Президента России до 1996 года, основанных в том числе на позиции Росаэронавигации, Минобороны и Совета Безопасности РФ, а также ГосНИИ «Аэронавигация», ФПАД России, ученых, академиков  и профессионалов в аэронавигационной сфере деятельности.